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      北京市養老服務產業發展研究

      摘要:隨著北京市人口老齡化的加深,北京市政府對養老服務產業重視程度逐漸加大,政策支持力度前所未有,政策體系趨于完善,促使養老服務產業市場化進程加快,產業迅速擴張。但由于發展理念滯后,存在著供需矛盾、養老機構結構性矛盾、政府和市場的矛盾,北京市養老服務產業仍然處于初期發展階段。要實現北京養老產業發展,應注重養老服務產業要素供給、緩解養老機構結構性矛盾、實現政府、市場、社會的良性互動。

      關鍵詞:北京市;養老服務;產業;發展建議

      隨著我國老齡化進程的加快,黨的十九大報告提出加快老齡事業和產業發展,這為新時代中國特色養老事業指明了方向。養老服務事業與養老服務產業二者共同組成我國養老服務業,但二者是不同的概念,養老服務事業側重于政府提供的基本公共服務,滿足老年人的基本生活和服務需求的社會福利事業;養老服務產業側重于由社會或企業提供,面向老年人提供的多層次生活需求的市場化模式。老齡服務產業區別于老齡服務事業的福利屬性,是營利性市場行為。文章所指的養老服務產業側重提供養老服務的重要領域,即社區居家養老服務和機構養老服務。2015年前學界對北京市養老服務研究更多是從養老服務事業角度進行研究,從養老服務產業角度進行研究的理論成果很少。2016年以來,學界對北京市養老服務產業的研究成果逐漸增多,主要集中體現在以下三個方面:一是關于養老服務產業的概念。2017年學界對養老服務產業概念逐漸清晰,楊立雄(2017)從3個層次來認識老齡產業,廣義的老齡產業包括所有滿足老年人各基于政策視角的北京市養老服務產業發展研究◎劉曉靜呂月英吳智育種需求的商品和服務,包括養老地產、養老金融、養老服務、養老旅游等方面;中觀的老齡產業是專門生產老年用品或者提供養老服務的企業和部門,涵蓋第二、第三產業;狹義的老齡產業僅包括第三產業中的養老服務業。[1]本文中養老服務產業是狹義的,包括機構養老和社區居家養老服務。鄭志剛,陸杰華(2017)對老齡事業和老齡產業的關系進行了界定。[2]二是關于養老服務產業存在的問題。研究主要集中在目前養老機構存在的問題[3]、民間資本進入養老機構存在問題[4]、民辦養老機構自身發展存在的問題[5]等。三是關于發展養老產業政策建議方面。李紹純,袁世崗等(2015)肯定北京公辦養老機構發揮積極作用的同時,認為其“也存在職能定位不明確、管理體制僵化、資源分配與利用不均衡等一系列問題。”[6]秦冰玥(2017)指出“公建民營的養老院能夠實現兩者的優勢互補,是未來的發展方向。”[7]王春暉(2016)主張優先發展社區居家養老,“為社區老年人提供多元化的居家和社區養老服務”。[8]康蕊,呂學靜(2016)主張社會資本參與養老服務,“建議社會力量扶持政策向周邊地區傾斜,以促進北京市整個居家養老服務體系的發展。”[9]北京市養老服務產業發展走在了全國前列,但整體而言,北京市養老服務產業研究成果較少,研究仍處于起步階段,相關研究成果滯后于養老產業實際。筆者在梳理北京市養老產業政策的基礎上,評估北京市養老服務產業發展的成績,并針對北京市養老服務產業發展的問題,提出具體的政策建議。

      一、北京市養老服務產業發展現狀

      (一)政策體系趨于完善。20世紀90年代前,無養老服務產業的概念,養老服務產業被定位為非營利性機構,養老機構發展緩慢。2000年2月13日國務院出臺《關于加快實現社會福利社會化的意見》明確了老齡服務社會化的發展方向,標志著我國養老服務產業的發展進入了新的階段,開始向市場化、產業化方向發展。近年來,北京市出臺了大量的政策文件,涉及養老服務體系的各個方面,這些政策在推動北京養老服務業發展方面發揮了重要作用。在推進養老服務市場化發展發面,2013年北京市出臺了《加快首都養老服務業發展努力實現養老服務的社會化、產業化》,2017年又出臺了《關于全面放開養老服務市場進一步促進養老服務業發展的實施意見》。在管理體制改革方面,2015年北京市人民政府出臺了《關于深化公辦養老機構管理體制改革的意見》,明確了公辦養老機構的職能定位,提出要建立功能明確、運行高效、權責明晰、監管有力的公辦養老機構管理服務體系。在人才隊伍建設方面,2017年北京市民政局出臺《關于加強養老服務人才隊伍建設的意見》,對人才培養提出了具體要求。在養老機構建設方面,有2017年的《關于開展養老機構服務質量建設專項行動全面提升養老行業服務質量水平的實施意見》以及2018年的《北京市養老機構運營補貼管理辦法》和《北京市養老服務機構監管辦法(試行)》等。此外,北京市養老服務產業政策在居家養老、社區養老、標準化建設、精神關懷服務、養老服務補貼、醫養結合等方面,都有明確的文件規定。這些政策已經形成較完整的體系,在推動北京養老服務產業發展方面發揮了重要作用,推動了北京養老服務產業朝著市場化、社會化、專業化的趨勢發展。(二)市場化進程加快。在養老服務資源的提供上,傳統以政府為主導的資源配置方式不能滿足日益增長的養老服務需求,市場化改革就是要讓市場機制在養老資源配置上起到基礎作用。近年來,北京市在推進養老服務市場化發展方面取得了長足進展。政府不斷破除體制機制障礙,鼓勵民間資本進入養老服務業,并確立其市場主體地位。公辦養老機構創新融資方式,探索公建民營等運作模式。市場化的突出表現是在政府的引導下,養老產業集群的發展。保險業和房地產業以其強大資本優勢大舉、快速進入養老產業。2007年泰康人壽正式開始了高端養老社區運作。目前,已有80多家房地產企業進軍養老地產領域,并開始向養老服務領域延伸。大型企業集團具有資本優勢,通過高薪吸引專業管理人員,借鑒國外先進護理經驗,在全國廣泛布局。部分養老服務公司開始連鎖化、規模化發展。例如,北京太陽城房地產開發公司在成功開發北京太陽城國際老年公寓項目后,在全國推廣復制太陽城項目,并向養老服務延伸,還并購了部分經營不良的養老機構,形成集開發、銷售、經營于一體的養老服務公司。在京津冀協同發展背景下,河北要承接北京部分養老功能。河北省環京地區依托北京發展老齡產業,將對疏解北京市養老產業功能起到極大的推動作用,如位于廊坊香河大愛書院,是2016年建立的民辦書院式養老機構,不僅提供日常頤養、護理、照料,還設置了各種課程供入住老人選擇。大愛城具有國際水準的硬件設施和良好的管家式服務,通過發展規模化、連鎖養老模式,打造全國連鎖的養老社區。(三)社會化程度加深。2013年10月12日《北京市政府關于加快推進養老服務業發展意見》出臺,提出到2020年養老機構的床位數要達到16萬張,并提出改革公辦養老機構,引導社會資本投資養老機構。為實現這一目標,北京市政府加大了對養老服務場所和服務設施的建設。“全市養老床位數由2012年的8.01萬張增加到2017年的12.6萬張。全市214家公辦養老機構,已有52.2%實現了公辦民營。扶持養老照料中心建設項目252個,推進養老機構(含養老照料中心)輻射開展居家養老服務項目;2016年至2017年,支持建設350家社區養老服務驛站。”[10]目前,北京市社區養老得到越來越多的重視,養老機構床位大幅增加,居家養老服務信息化平臺逐漸搭建。(四)體現了醫養結合發展方向。2018年11月28日,李克強總理召開國務院常務會議部署進一步發展養老產業推進醫養結合,這是提高養老服務質量的重大安排。醫養結合模式是把養老機構和醫院的功能結合起來,把養老和醫療以及康復養生融為一體的新型養老模式,它滿足了老年人對養老和醫療的雙重需要,體現了未來養老服務的發展方向。就全國來看,北京是醫養結合模式發展較好的城市,如泰康之家燕園已經逐漸摸索出一條“醫養融合”的新模式,除在社區內配備康復醫院外,還與周邊醫院建立了長期合作的關系,為社區老人提供集疾病治療和預防保健于一體的綜合醫療服務。泰康之家還針對高齡老人的特點,為失能失智老人提供長期護理以及為生命最后階段的老人提供臨終關懷服務。

      二、北京養老服務產業發展面臨的主要問題

      (一)供需矛盾比較突出。老年人需求是多方面的,不僅有基本生活需求,還有醫療護理、心理和精神等方面的需求。“截至2016年底,全市60歲及以上戶籍老年人口約329.2萬人,占戶籍總人口的24.1%”[11]據預計,2030年北京將達到重度老齡化,戶籍老年人口占比超過30%,隨后達到超老齡化社會,這一高比例將持續50年以上。而目前北京養老服務產業處在起步階段,在供給上還存在很大缺口,還不能滿足老年人多樣化和個性化的服務需求。1.養老護理員短缺且素質偏低近些年,隨著老齡化程度的不斷加深,老年人對養老服務的需求呈現出專業化、個性化的特點,而現有養老服務人員供應遠不能滿足需求。養老從業人員一般指三類人員:養老護理、專業技術和管理人員。目前養老護理員尤為缺少。但從2017年首屆失智老人照護服務與管理論壇了解到北京市“養老護理員只有7000人,缺口約2.3萬人。”[12]同時,由于養老護理員勞動強度高,社會地位低,收入待遇差,缺乏職業吸引力,導致養老護理員素質低、專業性差,從事老年護理人員大部分沒有經過專門的系統業務培訓,通常只能提供生活照料方面的服務,而對于老年人的心理需求,精神蔚藉等方面的要求難以滿足。2.社區生活照料和醫療護理需求迫切目前老年人生活照顧、醫療護理的社區養老服務產業剛剛起步,還不能滿足老年人需求。2013年對北京市社區照顧調查顯示:“最有價值的服務項目是社區醫院、老年餐桌和家政服務,54.9%以上的老年人對未來醫療和護理存在擔憂,有32.3%的老年人擔心日常生活沒有人照顧。”[13]可見,老年人需求最迫切的為醫療保健,其次為生活照料。而現有的社區服務中心多數僅提供文化娛樂活動和健身設施,有些提供餐飲服務,但受場地、設施、醫護專業人才等因素的限制,能提供社區醫療服務的很少。3.退休金總體偏低制約養老服務有效需求的釋放北京市少數老年人退休金比較高,但絕大多數老年人退休金穩定在月均3000元,“五年來,北京市城鎮職工月人均養老金水平從2012年的2510元增長至2017年的3770元,城鄉居民月人均基礎養老金由357.5元增長至610元,福利養老金標準從月人均277.5元提高到525元。”[14]據調查,北京市中低檔養老機構每個月入住費用都在2000〜3000元,這樣的退休金水平只夠維持入住養老院的費用,老年人一旦生病,如果兒女不能接濟,老人生病住院及其他服務需求不可能很好地得到滿足。因此,老年人較低收入水平也是制約養老服務產業發展的重要因素。(二)養老機構結構性矛盾突出。結構性矛盾是指經濟結構與社會結構不協調所帶來的矛盾,具體到養老服務機構,一方面,北京市養老資源利用效率不高;另一方面,部分老年人養老需要得不到滿足,其結構性矛盾主要表現在以下三個方面:1.公立和私立養老機構入住率不均公辦養老院服務質量好,價格卻相對較低,所以“供不應求”狀況十分嚴重。據中國青年報報道“明星養老院:單間僅2250元排隊平均要等100年”。[15]而私立養老院硬件設施好、服務質量高的價格偏貴,環境和服務較差、價格便宜的又不能令人滿意,這就造成了私立養老院的入住率不高。據調查,“北京市第一、第四、第五養老院的入住率常年為100%,目前有1600多人在排隊等候入住,城八區的公立養老院入住率也都在98%左右。”與公辦養老機構不同的是,民辦養老機構入住率低。“據了解,民辦養老院床位已有近12000張,但平均入住率只有2/3。”[16]2.城區和郊區養老機構入住率不均據統計,北京市與周邊鄉鎮養老機構整體布局不合理,在人口集中區域的養老機構數量不足,而郊區養老機構則相反,造成了養老床位供需倒掛的局面。“數據顯示,全市公辦養老機構入住率從城區向郊區逐漸遞減,核心區為95%、拓展區為80.7%、發展區為41.6%、涵養區為33.9%。城六區擁有全市66.2%的老年人口,卻只占有全市32%的公辦養老床位,遠郊區老年人入住需求低且床位大量閑置。”[17]康蕊(2016)指出北京市養老機構與老年人需求之間的結構性矛盾,得出“城中心的養老床位少而老年人多,遠郊區縣的養老床位充足而入住率低”的結論。[18]3.高中低檔養老機構入住率不均北京市居民收入差距較大,部分老年人的養老金收入偏低,另外老年人消費觀念偏保守,不舍得花錢去住昂貴的高檔養老機構,這導致中低價位的養老機構暴滿,而收入較低的老年人由于不能及時入住養老機構,其養老服務需要不能得到滿足;另外,高檔養老機構入住率偏低,各種資源不能得到充分地利用。(三)政府和市場矛盾。從目前北京市養老服務產業發展來看,政府和市場矛盾主要表現在以下三個方面:1.政府職能不明確北京市養老產業政策對政府和市場邊界的界定不夠清晰,主要體現在以下三方面:一是政府職能不明確,缺乏對養老服務產業宏觀規劃,2017年之前沒有養老產業發展整體規劃,直到2017年1月才公布了《北京市“十三五”時期老齡事業發展規劃》;二是政府過于注重養老機構建設,忽視了家庭養老和社區養老;三是政府財政資金運行效率低,吸引社會資本參與養老服務產業政策落實不到位。2.公立養老機構定位不清對于政府投資興建的公立養老機構的定位沒有厘清。至今北京市已經有50%以上的公辦養老機構實現了公辦民營。公辦民營是指由政府部門出資辦成的養老機構,按照市場經濟的要求進行改制,以招標的方式交由其他企業或者社會組織去經營管理。這些機構到底是福利機構,還是自主經營、自負盈虧的市場主體,這種定位不清的情況一方面使政府難以擺脫既當運動員又當裁判員的尷尬局面,另一方面也難以釋放市場主體的真正活力。3.民辦機構發展仍需政策扶持民辦養老機構的發展仍面臨一些困難,與政府扶持的公辦養老機構相比,在資金、用地、稅收優惠等方面還存在較大差距。對于民辦養老機構這種投資回報慢、周期長、風險大的微利行業來說,需要政府政策支持。北京市政府已經在土地使用、工程建設收費、稅收及用水用電等方面給予了民辦養老機構的優惠政策,但力度仍遠遠不夠。

      三、促進北京市養老服務產業發展的建議

      (一)注重養老服務產業要素的供給。1.培養和穩定養老產業服務隊伍養老服務產業專業人才是該產業發展的重點及難點。對于養老產業高端管理人員可通過市場機制來擇優錄取。向社會公開招聘具有相關能力與水平的人才參與養老產業管理;高等院校可與養老機構開展合作,培訓現有管理者,提高他們業務水平和管理能力;鼓勵有專門知識的專家學者深入基層開展調研與基層管理人員共同管理,實現理論與實踐的有機結合。而對于一般護理人員,政府應發揮調節作用,保證護理員的薪酬待遇,這是穩定護理員隊伍的關鍵。因為現在的護理員多以體力勞動為主,他們從事這個行業主要是為了生存,只有薪資達到他們的預期才能留住人。此外,還要建立工資的增長機制,如根據年限、職稱、技能、考核等指標,實行績效工資的獎勵和晉升制度,這樣才能讓護理員覺得有奔頭,愿意長期從事這個行業。政府還應加大宣傳力度,消除對養老護理員的職業歧視,引導人們轉變“護理員干的是伺候人的活,是低人一等的工作”觀念,可以采用精神獎勵的方法提高他們的榮譽感,提升養老護理員的社會地位。2.通過護理保險制度解決照顧服務的問題建立護理保險制度要循序漸進地實現。第一階段是建立長期護理保險試點。2017年北京市啟動政策性長期護理保險試點,參保對象為長期失能老年人。2018年更加注重發揮市場作用,引導商業保險機構提供長期護理服務。北京市在建立長期護理保險時,除了注意與經濟發展水平相適應,也在考慮護理保險與醫療保險、養老保險、商業保險有機結合的問題。第二階段是長期護理保險可以考慮與商業保險公司合作,將護理服務等業務交給商業保險機構完成。北京市政府目前主張充分發揮市場和社會作用,支持商業保險機構和社會組織提供長期護理服務。第三階段是在時機成熟時考慮將長期護理納入到社會保險的范疇。(二)緩解養老機構結構性矛盾。1.精確掌握供求信息充分了解北京市老年人的養老需求,通過全市范圍內廣泛地調查、統計分析老年人的需求,為建立養老服務產業鏈奠定基礎;在此基礎上,對社區居家養老及養老機構的實際情況做深入地調研,在精確掌握相關情況及數據后做出北京市養老機構發展的可行性報告,養老機構規模、位置、價位等情況要與當地老年人的需求相匹配,提高養老機構的利用率。宋慧輝,郭巖(2016)研究發現:“政府在進行資源配置時,應注重優化機構養老床位配置結構并提升質量,建立布局均衡的網絡化養老機構。”[19]建立養老服務需求的動態管理系統,通過定期人員走訪或電話回訪、家庭調查等形式,隨時根據老年人的經濟條件、人口變動等新情況、新問題,及時做出調整,提高社會資源的利用效率。2.搭建統一網絡平臺打造居家養老服務平臺,建設智慧型社區。傳統敬老院模式已經無法滿足老年人的需求,需要智慧型養老社區來滿足他們更高層次的需求。智慧型社區通過先進移動互聯網技術,打造多元化業態,形成完整的養老產業鏈。智慧型社區不僅環境優美,而且致力于滿足老年人的各種需要。可以充分發揮居委會作用,建立一體化的社區居家養老服務網絡。打造機構養老平臺,整合養老機構資源。要解決養老機構和老年人之間的信息不對稱問題,需要建立良好的養老機構平臺。如果由民辦養老機構來搭建這個平臺,則成本過高,難度過大。政府可以發揮自身的資源整合優勢,通過制定養老產業發展規劃,成立養老產業集團等來實現養老機構的整合。(三)實現政府、市場、社會良性互動。1.明確政府主導責任促進養老服務產業發展,首先,要轉變政府理念。政府應作為養老服務業的宏觀領導者,做好科學宏觀決策,簡政放權,創造機會,引導多元主體積極有序參與養老產業。其次,政府在養老服務中主導作用體現在:制定政策,做好老齡產業宏觀規劃;吸引社會資本投入養老服務業;打破體制障礙,保證養老服務業各生產要素的自由流動,并監督市場的公平競爭;做好養老服務市場的公共服務。2.充分激發市場活力要全面放開養老服務市場,充分激發市場活力。降低準入門檻,讓更多的市場主體進入養老服務市場。無論企業還是社會組織,無論公辦還是民辦,無論內資還是外資,都能夠進入養老服務市場,盡力營造一個公平競爭的環境。在市場充分競爭的基礎上,促進各類養老產品和服務的開發,擴大養老服務的有效供給。在國家供給側結構性改革的大背景下,從養老服務的供給端發力,帶動養老消費市場的繁榮。3.發揮社會力量的積極性北京市大力推進社會力量興辦養老服務業,應該從以下三個方面努力:一是把給予社會力量辦養老服務的優惠政策落到實處。如在用地、稅費、補貼等方面,簡化審批手續。只要是社會力量辦養老機構的,保障各種優惠及時到位,調動他們的積極性;二是努力拓寬融資渠道,吸引更多社會資本投資養老服務業;三是培育養老服務社會組織,政府可以向這些社會組織購買服務。隨著北京市社會組織的逐漸成熟、政府購買服務的機制逐步完善、社會組織養老服務標準的建立,更多的老年人會享受到多層次、多樣化、個性化的服務。

      作者:劉曉靜 呂月英 吳智育 單位:河北師范大學

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